秦汉时代地方行政系统介绍

秦汉时代地方行政系统介绍  ,让我们赶快一起来看一下吧!

  在大致了解秦汉时代的中枢体制后,再来看一下帝国体制的另一部分:地方行政系统。秦汉时代君、臣、民三层一元的政治结构之所以形成,是以对千千万万的 百姓进行控制与支配为基础的。以地方行政制度为基础而建立编户齐民社会,不仅使郡县制取代了封建制,实则也是传统中国政治社会结构形成之标志。> >    郡、县之称源于先秦。一般来说,郡县制萌芽于春秋,演进于战国,秦汉臻于大备。秦汉时,实行郡县两级制。县因情况不同而有不同称谓:一般情况多称县,设 置于少数民族地区的称道,列侯封地称为国,皇后、太子、公主的封地称邑。秦灭六国后,朝廷曾就立郡县问题展开激辩,辩论的结果是废分封、推广郡县制。始皇 二十三年(前221),分天下为36郡,此后陆续有所增置。秦郡是学界争议已久的问题,数量多少一直存有不同意见。新见湖南湘西里耶秦简中,有洞庭郡、苍 梧郡的记载,但文献中罕见或不载这两郡,故秦郡设置仍是待解答问题。参见湖南省文物考古研究所等:《湘西里耶秦代简牍选释》,《中国历史文物》2003年 第1期。郡下辖县,秦县有一千左右,每郡平均约辖二十余县。西汉初实行郡国并行制,诸侯王国地广民众,大者拥有五六郡,仅次于朝廷,远非列郡所能比,故有 尾大不掉之局面出现;平定“七国之乱”后,中央集权加强,诸侯王国封地或削或分,大国也不过十余县,且王国不再统郡,其疆域常小于汉郡。据《汉书·地理 志》记载,除三辅外,西汉末全国有80郡,王国有20个。此时的郡国并行制,与汉初不可同日而语。汉郡增多,原因有二:一则,秦郡太大,分秦郡而置新郡; 二则,武帝开疆拓土,郡的数量随之有不少增加。郡国守相的治所虽有变更,通常情况下,即《汉书·地理志》所列郡、国之首县。西汉末,县级行政单位约有1  500多个。东汉时,郡、国数大体承袭西汉,没有大变动。光武帝之初,精兵简政,裁省县邑侯国400多个,至顺帝时县级行政单位近1 200个,较之西汉 末约减少四分之一。> >   郡府行政组织,可分三个层次:长官一级,即郡守、王国相;佐官一级,主要有丞、长史、都尉;属吏一级,是郡守、王 国相自辟的百石以下掾史诸吏。郡国行政官署称为府。郡守、王国相掌治郡国,综揽郡国之民事、刑事、财政、军事,对郡境吏民有向中央察举特权,缘边诸郡尤以 抗拒寇贼为要务。一年中重要行政举措因季节而不同:春日巡行辖县,劝课农桑,赈济灾民;秋冬考课属县政绩,上计于中央。宣帝曾说太守是治理吏民之根本, “庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者,政平讼理也。与我共此者,其唯良二千石乎!”(《汉书·循吏传》)> >   在郡县两级行政体制中,郡 国实际是地方行政重心,中央政府直辖一百多个郡国。郡国佐官秩二百石以上,由中央任命,有丞(边郡郡丞称长史)、尉。郡丞辅佐郡守处理政事,郡尉(王国称 中尉)佐郡守处理军政事务。郡都尉有单独治所,都尉府也有一定规模。西汉末东海郡的都尉府有都尉一人,下有都尉丞、卒史、属、书佐、用(算)佐等组成人 员。连云港市博物馆等:《尹湾汉墓简牍》,中华书局,1997年版,第79页。按:本讲中凡涉及尹湾汉简者,如不特别出注,均出自此书。郡国守相的属吏有 功曹、五官掾、督邮、主簿,以及分曹办事的诸曹掾史,如户曹、祠祀掾史(负责民户及礼俗之事),田曹、劝农掾史(负责劝课农桑),金曹、市掾、衡官(负责 货币盐铁等事)。郡府“诸曹略如公府曹”(《后汉书·百官志》),政务上可以与中央公府诸曹对口。督邮一职较特殊,在督送邮书、奉宣教令的基础上,对属县 长吏及亲贵豪族也进行监察,还附带有奉诏捕系、追案盗贼等职掌。> >   都尉之职需加留意。一是边郡都尉的设置问题。秦及汉初,边郡都尉并主 蛮夷之事,或属郡守,或不属;其后边郡皆置郡守,都尉专主汉卒;另置属国都尉,专主蛮夷,兵强职重,与郡相类。还有因事而设的特种都尉,如农都尉、骑都 尉、关都尉等;尤其是农都尉,数量众多,负责边境地区的屯田生产。二是光武帝裁撤郡国都尉。郡都尉级别低于郡守,或与太守相抗衡甚至争权,于行政不便;加 之都尉每年冬负责操练士卒的都试之役,翟义曾经借都试之时举兵反抗,刘秀甚至也欲借都试起兵,都尉实为统一之潜在威胁。> >   建武六年 (30),光武帝裁都尉官,省都试之役,虽说有与民休息之意,也有寓统一于行政,断绝因都试举兵之念。此外,对郡国特种官署也需留意。郡国特种官署,是两 汉时代,尤其是西汉时,分布于郡国且各有一定职能及组织机构(机构组织情况近于县廷设置)的特种官署,因为这些特种官的级别与县令长等齐,属郡国者视属县 道为多。这些特种官署,大体分为四类:第一,农林、水利、渔业类,如农官、仓官、木官等;第二,畜牧类,如家马官、牧师苑官等;第三,工矿、商业类,如工 官、服官、盐官、铁官等;第四,军事类,如楼船官、发弩官等。这些郡国特种官职能不尽同,如服官为天子及高官制作衣物,盐、铁官专主盐、铁生产及销售;武 帝时这些郡国特种官多为中央派出机构,此后情况有所改变,有的隶属郡国(东海郡的盐、铁官即如此),东汉时皆隶于郡国。> >   县廷行政组织 略同于郡制,也可划分为三个层次:县令长、侯国相是长官,丞、尉为佐官,令长、相自辟之百石以下掾史诸吏等为属吏。县的行政官署称为廷。县户口过万者为大 县、设县令,不足万户者设县长。县令长、侯国相掌治一县或一侯国之民,劝善罚恶,理讼平贼,秋冬上计于所属郡国,还可贡士于所属郡国。县令长、侯国相的佐 官丞、尉,亦如郡国守相的佐官丞、尉。一般来说,县丞一人,尉或一人,或分左尉、右尉各一人。县丞协助县令长治一县政事,县尉或中尉主盗贼,维护本县治 安。县令属吏等级有掾、史、佐史、书佐等之别,所分诸曹大体上也同于郡国之分曹。与郡制不同的是,县廷中不设督邮,县廷掾兼督察属乡之责。> >   县下有乡,乡设三老掌教化、啬夫掌赋税诉讼、游徼掌治安;乡下分里,里典或里正掌里中事务,以乡中强有力者担任此职。西汉末东海郡下辖170乡,2 534里,约合15里为一乡。> >    亭、邮是不同于乡、里性质的行政系统。亭是传递文书和接待过往使者的机构,亭设有亭长,属官有亭吏;邮是传递文书、供应食宿及车马的机构,性质与亭类 似。东海郡有688亭,亭卒2 972人,每亭约有亭卒4人;34邮,邮人(传递文书之人)408名,每邮约有邮人12名。亭的数量较邮为多,邮的规模比 亭要大。> >   两汉之世,县、乡三老(县、乡三老各一人,郡有时也有三老)也称乡官,其性质与一般县、乡属吏不同。其既可与令、丞、尉等县 的主要长官、佐官“以事相教”(《汉书·高帝纪》),也可代表地方吏民领衔向中央有所陈请。三老之下有孝、弟、力田等乡官,地位低于三老。置孝、弟是为了 淳朴风俗、讲孝道,置力田是以重农为中心而鼓励生产。所以,不仅民间百姓颇重乡官系统,如赤眉军领袖樊崇就自称三老;朝廷对之也十分重视,给予优待,让他 们“为民师”(《汉书·武帝纪》),教化百姓,还免除他们的徭役、赐爵赐帛。东海郡有县三老38人,恰每县三老各一人;乡三老170人,与乡的数量相匹 配;孝、弟、力田各120人。> >   秦汉延续、完善战国时代以来所形成的郡县制有着特殊的意义:从政治形态来看,郡、县是中央集权下的地方 政府,以贯彻、实施国君意志为主要职能,在政治上没有独立性;从辖土构成来看,郡、县的管辖范围,特别是县的辖区,不再局限于城邑及其四周地区,不再以城 市为中心,而以农村为主,城邑不过是衙署所在地而已;从政区划分来看,地缘关系确实有很大发展,并以地缘因素掌握人力资源,但基层社会的秩序仍多仰赖血缘 关系来维持。> >   这三重变化揭示出了郡县制的意义:国君通过对郡县的统治,不仅空前强化对地方的实际控制,也通过地方行政而使权力支配于 编户齐民。从某种情况而言,户籍制度是支撑帝制中国的基础,也是权力支配百姓的直接依据。池田温说道:“通过郡县乡里掌握其户口,这是帝国存立的绝对必要 的基础,所以造籍制度是国家体制最紧要的一环;同时,对于被统治的人民说来,户籍登录不外是他们惨遭租税和徭役种种压榨的第一步。”池田温著、龚泽铣译: 《中国古代籍帐研究》,中华书局,2007年版,《序》第1页。政府赖以生存的赋税徭役征发就以户籍为依托有了根本保障,统治者掌握人民的方式也从宗族血 缘转为居地著籍,户籍制度与郡县行政及帝制国家形成之关系由此可见一斑。> >   秦汉时代的地方行政制度,除关注郡县、乡里外,监察性质的州 也需留意。朝廷为加强对地方行政的日常监察,除不定期派遣官员巡视,主要举措就是置州部、任命刺史。秦以御史(即监御史)监临郡县。时,丞相史分刺 各地,督察监郡御史,但时置时省。元封五年(前106),武帝在全国设13个监察区(州部),即冀、青、兖、徐、扬、荆、豫、益、凉、幽、并、交趾、朔 方,每州部设刺史一人;征和四年(前89),武帝又置司隶校尉,最初是“捕巫蛊,督大奸猾”,后罢黜兵权,督察三辅(京兆、冯翊、扶风)、三河(河东、河 内、河南)和弘农郡,职权与刺史同。> >   刺史的职责是六条问事,其一是针对强宗豪右等地方势力,其五是针对郡国守相,监督其是否有不奉诏 书、不恤疑狱、选举不公、子弟以权谋私、收受贿赂等不良行为。刺史秩六百石,秩位不高,但出巡时代表朝廷监察郡国守相,及诸王国宗室,所以很有权威。刺史 监察时可不避权贵,办事果断,提高效率;因秩卑官小、易于驾驭,朝廷不必担心其职权膨胀。刺史制度以其小大相互制约、内外相互协调之优越性,对加强中央集 权、提高行政效率、改良吏治等均有益。> >   西汉后期,情况渐有变化:原本是监察郡国官的刺史,监察对象扩大至县令长,逐渐干预郡县行政; 原本巡查郡国、居无定所的刺史,也有了固定治所和属下,还增加了岁举秀才之选举权。州的地方行政彩色渐浓,刺史更名为州牧,秩位同于郡国守相。光武帝时, 恢复刺史制度,将州牧改为刺史,降秩为六百石。东汉之世,刺史的地方行政色彩愈发明显;特别是东汉中后期,在镇压各地起事者的过程中,刺史获得了军事统制 权,向更高一级的地方行政长官演变势所难免。中平五年(188),灵帝将重要州的长官刺史重新改为州牧,增其秩为二千石;以宗室或九卿任之,则为中二千 石,州牧权扩展至军、政、民、刑、选举等各方面,“州任之重,自此而始”(《后汉书·刘焉传》),这成为汉末群雄割据局面出现的原因之一。秦汉地方行政制 度至此发生大变,从郡县两级向州郡县三级制转化。> >   秦汉地方行政制度中,地方官吏的籍贯限制,也需注意。严耕望依据正史、碑刻等资料, 统计出二千余任地方官吏的籍贯,并据此得出以下著名论断:一则,中央任命的各级监官长吏不用本籍人,即刺史不用本州人,郡国守相等不用本郡人,县令长丞尉 不用本县人且不用本郡人。惟西汉的司隶校尉、京兆尹、长安县令丞尉不在此限。二则,后汉中叶以后,又有“两州人士不得对相监临”及“三互法”所谓“两州人 士不得对相监临”,是说若甲州人有任职乙州刺史者,则乙州人不能任甲州刺史,以免相互比周之弊。“三互法”是“两州人士不得对相监临”的引申:假如甲州人 士监临乙州,同时乙州人士又监临丙州,则丙州人士不但不能监临乙州,而且还不能监临甲州;假若有人为甲州刺史而于乙州之女婚,则甲州人士就不能任刺史于乙 州。“对相监临”及“三互法”都是为了防止转相庇护之弊。郡县任官盖亦如此。。三则,监官长吏自辟的属吏,必用本郡人,惟京畿郡县可例外。四则,郡督邮分 部督察属县,用本郡人,但不用所督诸县之人;州之部从事,用本州人,但不用所部之郡人。一言以蔽之:长官监察官必避本籍,属吏必用本籍,他则由此推申,惟 京畿不在此限。这种籍贯限制,西汉初约已如此,至武帝中叶开始严格执行而无例外,惟特殊时期(如光武之初、黄巾起义后)略有特例。以尹湾汉简所见官吏籍贯 验之,严耕望之论断实无可挑剔。籍贯限制制度的长处,正如严氏所言,“地方长官不得任用私人,亦无地方豪族恃势胁掣之弊,而得藉其俊,谙悉物情,因俗敷 治,是以中央集权之形式宏地方自治之实效”严耕望:《中国地方行政制度史·秦汉地方行政制度》,上海古籍出版社,2007年版,《序》第5页。。东汉以 降,因籍贯限制而导致选举制度发生大变化,地方权力渐为士族大姓控制、垄断。